Stop fiškálnemu alkoholizmu (.týždeň)

Návrh zákona o rozpočtovej zodpovednosti hodnotil Radovan Ďurana z INESS. Ako povedal pre .týždeň dňa 9.10.2011, každá diskusia o obmedzení verejných výdavkov je dobrá, ale vzniká tu riziko, že stanovením hranice dlhu na 50 – 60 percent vlastne dávame signál, akoby zadlženie tesne pod touto hranicou bolo prijateľné. Podľa neho by sa skôr malo ísť cestou obmedzovania ročných deficitov, s tlakom na prebytkové alebo aspoň vyrovnané hospodárenie. To by k znižovaniu dlhu viedlo automaticky.

Experti parlamentných strán a MF SR predložili v zriedkavej zhode koalície i opozície na verejnú diskusiu návrh ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Jeho cieľom je dlhodobá udržateľnosť verejných financií. Niektorým sa však návrh zdá málo ambiciózny.

S ohľadom na dlhovú krízu, ktorá zachvátila Európu, je nevyhnutné, aby Slovensko vyslalo zahraničným partnerom i finančným trhom signál o vôli udržať zadlžovanie štátu na uzde. Z pohľadu ministerstva financií boli karty v eurozóne rozdané nasledovne: Na jednej strane sú rozpočtoví hriešnici južnej Európy, na druhej strane zodpovednejšie hospodáriace severné štáty okolo Nemecka. Niekde medzi nimi sa nachádza Belgicko, Slovinsko a Slovensko. V prípade negatívneho vývoja by trhy mohli začať požadovať vyššie rizikové prirážky aj pri dlhopisoch týchto troch krajín. Slovensko, dnes také sebaisté, by sa mohlo zosunúť do zóny ohrozenia, v ktorej sa už nachádzajú napríklad Taliansko alebo Španielsko. Schválenie ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, navyše hlasmi celého politického spektra, by prispelo k zvráteniu tohto rizika a ušetrilo by štátu milióny eur. Ale dôležitá bude ochota politikov podvoliť sa odvykacej  liečbe fiškálneho alkoholizmu aj v praxi.

.dlhová brzda a sankcie

Pakt stability a rastu, dva parlamentné výbory alebo trojročný rozpočet... už existujúci fiškálny rámec mal udržať verejné financie v dobrej kondícii. No dnes aj ministerstvo financií v osobe Ľudovíta Ódora (poradcu Ivana Mikloša a Ivety Radičovej) priznáva, že doterajšie nástroje priniesli zmiešané výsledky a situácia si vyžaduje systematickejší prístup. Jeho jadrom by mala byť takzvaná dlhová brzda, teda horný limit pre dlh na úrovni 60 percent HDP. A aby sa naši politici nehádali, čo všetko do neho zahrnúť, rozhodujúci bude údaj, zverejnený Eurostatom. Rovnaké číslo sa nachádza aj v Pakte stability a rastu, ktorý sa však v uplynulých rokoch stal len zdrapom papiera.

Číslo 60 percent sa zdá mnohým privysoké, lenže dnes je miera dlhu na úrovni 41 percent HDP a čoskoro dosiahne približne 47 percent. Autori návrhu si ponechali istý vankúš, keďže sankčné mechanizmy sa spúšťajú už pri 50 percentách. Prvou sankciou je list ministra financií parlamentu, kde bude musieť vysvetliť zadlžovanie krajiny a navrhnúť riešenia ako situáciu zvrátiť. Ak dlh stúpne ďalej na 53 percent, vláda musí prísť s balíkom ozdravných opatrení, navyše jej členom sa zmrazia platy. Sankciou za prekročenie 55 percent bude trojpercentné viazanie výdavkov v štátnom rozpočte, nemožnosť čerpať rezervy a povinnosť zostaviť na ďalší rok rozpočet bez rastu výdavkov. Pri 57-percentnom dlhu bude vláda povinná zostaviť vyrovnaný rozpočet. Ak bude dosiahnutá hranica 60 percent, vláda požiada o dôveru Národnú radu.

Pravidlá však predpokladajú aj výnimky, ktorými sú vojna alebo prírodná katastrofa, veľká recesia, prípadne záchrana bánk. Pre kritikov, ktorí tvrdia, že 60 percent je stále príliš vysoká hranica pre zadlžovanie, majú autori ešte jeden argument. Od roku 2018 sa má toto číslo každý rok znižovať o jedno percento a to až do roku 2028. Horný limit pre dlh by tak bol 50 percent a nadol by sa posunuli aj sankčné mechanizmy, ktoré by v takom prípade začínali už pri 40 percentách. Samozrejme, aj tu možno namietnuť, že takéto znižovanie by sa malo začať skôr ako o sedem rokov.

Keďže pred minuloročnými parlamentnými voľbami bolo ťažké získať od ministerstva financií niektoré kľúčové informácie o stave verejných financií, návrh zakotvuje aj pravidlá rozpočtovej transparentnosti, ktoré budú subjekty verejnej správy povinné zverejňovať.

.fiškálna rada

Vývoj hospodárenia štátu a plnenie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti bude monitorovať trojčlenná Rada pre rozpočtovú zodpovednosť, ktorej bude asistovať asi pätnásť analytikov. Úvahy o zavedení takejto fiškálnej rady boli podrobnejšie rozpracované už v roku 2009, v diskusnej štúdii NBS s názvom Dobrá rada nad zlato, ktorej autormi sú Ľudovít Ódor a Michal Horváth. Podobnú inštitúciu majú aj iné krajiny, napríklad Veľká Británia alebo Švédsko. Jej predstaviteľov má voliť parlament po jednom na návrh vlády, prezidenta a guvernéra NBS. Nezávislosť rady bude zaručovať financovanie z rozpočtu centrálnej banky. Podľa Ódora sa tak predíde maďarskému scenáru, keď Orbánova vláda tamojšiu fiškálnu radu zdecimovala znížením jej rozpočtu.

Autori návrhu pripúšťajú aj možnosť, že by členom rady bol odborník zo zahraničia. Do konca októbra by chceli viesť o návrhu verejnú diskusiu a po úspešnom schválení parlamentom by ústavný zákon nadobudol účinnosť 1. marca 2012. Jedným z dôvodov, prečo návrh získal podporu všetkých parlamentných strán, je jeho politická neutralita. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť nebude určovať, či má byť štát veľký, alebo štíhly. Príjmy a výdavky zostanú vecou vlády, no rozdiel medzi nimi už nie. Výdavky si tá-ktorá garnitúra môže nastaviť sama, ale musí pre ne zároveň zabezpečiť adekvátne príjmy bez masívneho zadlžovania.

Poslanec Smeru Peter Kažimír pri predstavovaní návrhu zákona vyhlásil, že dúfa v začiatok debaty o miere prerozdeľovania na Slovensku. Z hľadiska politickej kultúry a širokej politickej zhody ide podľa neho o ojedinelý projekt, porovnateľný napríklad so zavedením eura alebo projektom zjednotenia výberu daní, ciel a odvodov UNITAS. Smer by chcel vo verejnej debate upozorniť aj na tzv. implicitné dlhy v zdravotníctve, infraštruktúre, environmentálne záťaže či nevyriešené pozemky. Implicitné dlhy (teda dlhy, ktoré ešte nevznikli, no dá sa s ich vznikom rátať v budúcnosti na základe dnešných právnych vzťahov) sú zahrnuté do konceptu tzv. čistého bohatstva štátu, s ktorým počíta aj návrh zákona a umožnil by detailné poznanie aktív a pasív štátu. Návrh zákona podporuje aj SNS, ktorej poslanec Ján Mikolaj by dokonca sankcie ešte sprísnil a horný limit pre dlh znížil. V týchto postojoch nie je sám.

.zákon rozpočtovej zhovievavosti?

„Každá diskusia o obmedzení verejných výdavkov je dobrá, ale vzniká tu riziko, že stanovením hranice dlhu na 50 – 60 percent vlastne dávame signál, akoby zadlženie tesne pod touto hranicou bolo prijateľné.“ Hovorí Radovan Ďurana, analytik INESS. Podľa neho by sa skôr malo ísť cestou obmedzovania ročných deficitov, s tlakom na prebytkové alebo aspoň vyrovnané hospodárenie. To by k znižovaniu dlhu viedlo automaticky. „Je len obmedzené množstvo prípadov, keď by vláda mohla hospodáriť s deficitom. To sa týka silného ekonomického prepadu, kde možno akceptovať argument, že kabinet v priebehu jedného roka nestihne prijať opatrenia, ktoré by eliminovali výpadok daňových príjmov. Ale za normálnych okolností, v prípade rastu HDP, nie je dôvod na deficitné hospodárenie.“ Slovenská republika nemala nikdy počas svojej existencie vyrovnaný rozpočet. Jej dlh však nerástol ani tak vinou investícií (napríklad do infraštruktúry), ale pre spotrebu. Vznikol, prosto, prejedaním budúcnosti a už spomenutým fiškálnym alkoholizmom. – Teda oným postojom v štýle „veď si ešte doprajme jeden pohárik (deficit)...“ 

Ďurana hovorí, že zákon ako celok je pozitívnou správou, ale bez výdavkových stropov nemusí vytvárať dostatočný tlak na dosiahnutie fiškálnej udržateľnosti. Práve výdavkové stropy by mali zabezpečiť, aby v časoch konjunktúry vlády hospodárili s prebytkami, kým v časoch útlmu by mohli vytvárať aj určitý deficit. Špecifikované budú osobitne, zrejme v novele zákona o rozpočtových pravidlách. Za problém považuje aj otázku garancií z eurovalu. Dlhová brzda by sa mala vzťahovať i na ne, s prihliadnutím na pravdepodobnosť plnenia.

Samozrejme, všetko je o ľuďoch a veľa bude závisieť od osobností, ktoré Radu pre rozpočtovú zodpovednosť povedú. Maďarský príklad s fiškálnou radou alebo ten americký s účelovým dvíhaním dlhového stropu ukazujú, že každý systém kontroly sa dá obísť. Napriek všetkým výhradám úsilie ministerstva financií a parlamentnej expertnej skupiny, ktorá od mája hľadala široký politický konsenzus, nemusí byť márne. Aj takto koncipovaný zákon má potenciál zvýšiť dôveryhodnosť krajiny v očiach finančných trhov a zastaviť prudké zadlžovanie Slovákov. S prísnejším znením by sa zrejme ústavnú väčšinu získať nepodarilo.

.Lukáš Krivošík

.týždeň, 9.10. 2011

 

INESS je nezávislé, neštátne a nepolitické občianske združenie. Všetky naše aktivity sú financované z grantov, 2% daňovej asignácie, vlastnej činnosti a darov fyzických a právnických osôb. Naše fungovanie, rozsah a kvalita výstupov, teda vo veľkej miere závisí aj od Vašej štedrosti.
Our
awards
Zlatý klinec Nadácia Orange Templeton Freedom Award Dorian & Antony Fisher Venture Grants Golden Umbrella Think Tanks Awards